20世纪90年代中期，保证担保作为工程建设项目管理的国际惯例，由专业担保机构引入我国，作为一种经济手段在建筑风险管理领域及招投标中发挥重要作用。在涉及招投标行业的投标保证、履约保证等领域，纸质保函和保证金作为两种担保方式，一向是市场运作过程中比较常规且应用较为广泛的一种操作手段。先前参与招投标时，各投标企业往往通过支票或者电汇等形式支付一定金额的保证金，同时需要提交相应的纸质保函。按照现行法律及行业政策，投标保证金不可超过招标项目估算价的2%。因投标项目规模不一、性质不同，所以其保证金金额不尽相同。近年来在招标采购场景下，年均投标次数达到3000万次，保证金规模达到1.5万亿元。

保证金制度一直备受业界诟病，企业因交纳投标、履约等保证金，导致大量资金被占用，并且时间跨度比较大，资金压力非常大，在很大程度上制约了公司，尤其是中小公司的稳健化、正常化发展，而且保证金被擅自私用的现象屡见不鲜。2016年，我国在借鉴西方国家成熟法律体系的基础上，根据我国发展现状下达了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，特别指出，各部门、各单位需要通过各种合理手段高效清理保证金，在全社会范围实施保函制度，争取进一步降低中小微公司的经济压力。

与保证金制度相比，纸质工程保函的使用，降低了公共资源交易平台等保证金收取机构的管理成本，有助于降低投标公司的经济负担。不过纸质保函在使用过程中暴露出来了一系列不容忽视的问题和不足，由于纸质保函仍属于实物保证凭证，没有任何加密手段，在实际中存在无法验明真伪的情况,很容易造假。同时，也不便于平台方进行管理追踪，发生违约事项后招标人索赔的效率不高。面对这些问题，市场各方也一直在努力在寻求解决方案。

国家政策法规积极推动电子保函发展

2005年，我国出台了《电子签名法》，对电子签名行为进行了清晰明确地规定，同时对其所具有的法律效力予以了充分肯定，这在很大程度上促进了电子保函的应用与发展。

2017年，我国下发了《关于印发"互联网+"招标采购行动方案的通知》，鼓励并引导各单位积极开展电子化招标采购活动，促其和网络之间进行深层次、全方位融合，以期在提高采购效率和质量的前提下，促进更多信息公开化，严格控制交易成本，依托先进强大的网络实现高效、全面、实时的行政监督，促进行业稳健有序发展。

2019年，我国下发了《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》，希望能够通过强大的技术以及完善的网络构建起性能可靠、功能多样的公共资源交易平台电子系统，以期在充分整合并优化配置资源的前提下，促进数字证书(CA)在短时间内实现全面高效地全国互认，促进电子担保保函的应用范围明显扩大，缓解公司财务压力，促其交易效率和质量全面提升。

2020年由于新型冠状病毒的影响，国家发展改革委办公厅《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》(发改电〔2020〕170号)发文,明确表示需要在"全社会范围内积极实施在线投标、开标"、"改进投标担保方式",并要求在全面推行投标保证金线上缴退的同时,大力推广使用保函特别是电子保函替代现金保证金,实现在线提交、在线查核。

近年来国家的相关政策均为电子保函的发展提供了便利的条件,电子保函的发展势在必行。

电子保函为招投标带来的福利

投标人的福利