电子保函是保证人使用CA数字证书对数据电文进行电子签名，通过计算机网络向受益人开立具有法律效力的保证担保电子信用凭证。第三方电子保函平台即由第三方市场主体搭建的电子保函服务平台，其与公共资源交易平台对接，能够实现电子投标保函的在线办理、在线提交、在线核验、在线理赔等功能。

针对公共资源交易领域存在缴纳保证金投入总量大、回收周期长、沉淀过多等问题，中央相继出台《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(国办函〔2019〕41号)、国家发展改革委办公厅《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经纪平稳运行的通知》(发改电〔2020〕170号)等文件，鼓励公共资源交易领域引入电子投标保函服务。

历经“电子投标保函替代纸质投标保函”“开发电子保函模块提供保函服务”“引入第三方电子保函平台规范保函应用”等阶段后，目前国内已有多个省份推行并上线了电子保函服务平台。截至2021年4月底，工保科技开发的电子保函平台已在全国100多个城市上线。

在公共资源交易平台与第三方电子保函平台深度融合的过程中，电子保函平台不仅在解决企业资金短缺难题、节约企业交易成本和时间成本、提高公共资源交易效率等方面发挥作用，也积极为公共资源交易空间治理保驾护航、为公共资源交易市场发展创新赋能。

公共资源交易面临的治理挑战

围标串标

公共资源交易是指涉及公共利益、公众安全的具有公有性、公益性的资源交易活动。由于交易金额大、来源公共性，公共资源交易一般竞争激烈，其招投标环节也一直是腐败问题的多发地。其中，投标人之间的平行串标(也称为“围标”)以及投标人与招标人、代理机构、评标专家之间的垂直串标，都威胁着公共资源交易的顺利开展，影响公共资源的优化配置。

而由于串标手段较为隐蔽，加之调查取证困难，因而准确、及时地鉴别围标串标较为困难。对此，公共资源交易中心一方面把各项公共资源逐步纳入到统一的平台上，实现“平台之外无交易”;另一方面积极利用信息网络推进交易电子化，实现全流程透明化管理。

职能交叉

在可交易公共资源的公开交易过程中，公共资源交易中心通常需履行三项职能：交易组织者、交易管理者与交易监督者。而在一些公共资源交易活动中，行政监督管理部门既是招标实施者，又是政策制定者，还是监督管理者，交易职能和监督职能未清晰分离。

如在工程建设项目招标过程中，项目法人和主管部门、监督部门同属一处的现象便不在少数。其中在投标担保环节，公共资源交易中心既负责投标保证金的代收代退、保管和保密等工作，又是工程建设项目招标活动的组织者、管理者与监督者，在遇到诸如保证金扣除等情况时存在暗箱操作的可能，体内循环的职能交叉管理模式甚至可能成为滋生腐败行为的土壤。

监管分散

公共资源交易是涵盖工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等在内的资源交易活动，公共资源交易平台也是整合分散设立的工程建设项目招投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场而来。

依据《公共资源交易平台管理暂行办法》(国家发改委等2016年第39号令)，设区的市级以上地方人民政府发展改革部门或政府指定的部门会同有关部门负责本行政区域的公共资源交易平台指导和协调等相关工作;各级招标投标、财政、国土资源、国有资产等行政监督管理部门按照规定的职责分工，负责公共资源交易活动的监督管理。这一“综合协调+行业监管”部署有利于行政监督管理部门履行监督管理职责，却导致了职责分散、监管分散的“九龙治水”现象，也为公共资源交易的综合监管设置了壁垒。整体而言，多头监管与监管缺失并存的问题较为突出。